Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego i jego prezes Andrzej Rzepliński chcą uchodzić za wyrocznię prawa, i to wyrocznię najwyższą z najwyższych. Tymczasem ta wyrocznia zapędziła się w kozi róg albo inaczej: popisowo strzeliła sobie w kolano. Sędziowie TK i prezes Rzepliński wpadli w pułapkę właściwie bez wyjścia. I sami sobie zgotowali ten los, co także świadczy o ich prawniczych kompetencjach. Oczywiście nie wszyscy sędziowie, lecz ci, którzy podpisali się pod wyrokiem z 11 sierpnia 2016 r., a nie złożyli zdania odrębnego.
Nie dotyczy to też trzech sędziów zaprzysiężonych przez prezydenta, a niedopuszczanych przez prezesa TK do orzekania. Teraz prezes Rzepliński nerwowo się zastanawia i naradza, jak wybrnąć z sytuacji bez wyjścia. Ale po kolei.
Oficjalnie prezes Trybunału Konstytucyjnego Andrzej Rzepliński na razie milczy w sprawie pułapki, w jakiej się znalazł. I to akurat nie dziwi, mimo że dotychczas mówił, i to mówił za dużo. Milczy po tym, jak 16 sierpnia 2016 r. weszła w życie nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, przyjęta przez Sejm 22 lipca, a podpisana przez prezydenta 1 sierpnia 2016 r. A skoro ustawa weszła w życie, w „Dzienniku Ustaw” opublikowano 21 wyroków TK. Prezes Rzepliński milczy, ale wielu komentatorów ekscytuje się tym, że nie opublikowano wyroków z 9 marca i 11 sierpnia 2016 r. Chyba najbardziej ekscytuje się rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar, który m.in. zaskarżył do TK niekonstytucyjność ustawy z 22 lipca 2016 r., będącej przedmiotem niejawnego posiedzenia trybunału 9-11 sierpnia. I rzecznik Bodnar rankiem 17 sierpnia w TVN 24 oburzył się brakiem publikacji dwóch wspomnianych wyroków. Oburzenie nie dziwi, choć rzecznik Bodnar zdaje się kompletnie nie rozumieć, z czego brak publikacji wynika. I to akurat nie dziwi. Wszystko to opisał niedopuszczany do orzekania sędzia TK prof. Mariusz Muszyński i stosowne pismo wysłał nie tylko do prezesa Andrzeja Rzeplińskiego, do sędziów i pracowników trybunału, ekspertów oraz niektórych osób piszących o TK, ale także do premier Beaty Szydło. To pismo zamieszczam pod tekstem. Rzecznik Adam Bodnar nie zauważył, że skoro w wyroku odczytanym 11 sierpnia 2016 r. TK uchylił jako niezgodny z konstytucją artykuł 80 ustęp 4 ustawy z 22 lipca 2016 r., tym samym uniemożliwił realizację konstytucyjnego obowiązku publikacji orzeczeń TK przez Prezesa Rady Ministrów: tych z 9 marca i 11 sierpnia 2016 r. oraz przyszłych. Tego z 9 marca, gdyż po wejściu w życie nowej ustawy o TK trzeba by wnieść nowy wniosek o jego publikację (ten wniesiony w marcu 2016 r. przez prezesa Rzeplińskiego został anulowany przez nową ustawę), a nie ma organu, który mógłby to prawomocnie zrobić. Tym bardziej wskutek radosnej twórczości sędziów TK (uznaniu za niekonstytucyjne części przepisów ustawy z 22 lipca 2016 r.) nie ma organu mogącego wnioskować o publikację wyroku z 11 sierpnia, a to jest konieczne, bo publikacja nie odbywa się „z automatu”, co sugerują liczni komentatorzy. I mamy popisowego pata oraz podwójnego nelsona.
11 sierpnia 2016 r. TK wyrzucił z polskiego prawa normę wskazującą organ właściwy do inicjowania procedury ogłaszania orzeczeń TK. 16 sierpnia 2016 r. przestała obowiązywać ustawa z 25 czerwca 2015 r. o TK, którą prezes Rzepliński uważał za swoje dzieło życia, pomnik i testament zostawiony potomności. Tym samym wygasła możliwość zarządzania ogłaszania orzeczeń TK przez jego prezesa. Znikła bowiem podstawa prawna, czyli art. 105 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK. Tym samym straciły moc także wydane przez prezesa TK, a niezrealizowane zarządzenia o skierowaniu do ogłoszenia orzeczeń wydanych przez TK, czyli tych z 9 marca i 11 sierpnia 2016 r. Wprawdzie sędziowie TK chyba przeczuwali, że pakują się w kłopoty i uznali za zgodny z konstytucją art. 83 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2016 r., interpretując go jako podstawę skuteczności czynności dokonanych przed wejściem w życie ustawy z 11 sierpnia, lecz istnieje taki drobiazg jak brak kompetencji TK do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Interpretacja taka jest zatem bezskuteczna w sprawach proceduralnych, tym bardziej że nowa ustawa przewiduje nowe instytucje, czyli też powtórzenie czynności, w tym zarządzenia o ogłoszeniu konkretnego orzeczenia. Jednocześnie obowiązująca ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie daje Prezesowi Rady Ministrów ani innemu właściwemu organowi uprawnienia do samodzielnego inicjowania ogłaszania orzeczeń TK. Konstytucja (art. 190 ust. 2) narzuca wprawdzie obowiązek ogłaszania orzeczeń TK, lecz nie wskazuje ani organu zarządzającego ogłoszenie, ani ogłaszającego. To konstytucja pozostawia do rozstrzygnięcia ustawodawcy. Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o TK to uprawnienie przyznawała prezesowi TK i podobnie było w ustawie z 25 czerwca 2015 r. Natomiast ustawa z 22 lipca 2016 r. (art. 80 ust. 4 ) stanowi, że „Prezes Trybunału kieruje wniosek o ogłoszenie wyroków i postanowień (…) do Prezesa Rady Ministrów”. 11 sierpnia 2016 r. TK uznał ten artykuł za niekonstytucyjny, więc znikła podstawa prawna publikacji orzeczeń TK. Wejście w życie orzeczenia TK z 11 sierpnia spowoduje, że nie będzie możliwości ogłaszania orzeczeń TK, gdyż nie sposób wskazać podmiotu inicjującego ogłoszenie orzeczeń.
Prezes Rady Ministrów nie będzie więc mógł nic zrobić. Tym bardziej że w wypadku orzeczeń TK do wskazania podmiotu zarządzającego nie można się posłużyć ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje wprawdzie, że jego orzeczenia są powszechnie wiążące od momentu ich ogłoszenia na sali rozpraw, lecz od 16 sierpnia 2016 r. nie ma organu zarządzającego ogłoszenie orzeczeń, a prezes TK stracił prawo składania wniosku o ogłoszenie orzeczeń, bo sami sędziowie, w tym prezes TK tak uznali w wyroku z 11 sierpnia 2016 r. Mówiąc obrazowo, TK z prezesem Rzeplińskim na czele, związał sobie ręce i nogi, a jeszcze zabandażował głowę. Takich to mamy w trybunale wybitnych znawców i interpretatorów prawa, w tym konstytucji, o RPO Bodnarze nie wspominając.
Poniżej wspomniane pismo prof. Muszyńskiego:
Warszawa, 16 sierpnia 2016 r. Mariusz Muszyński Sędzia Trybunału Konstytucyjnego
Pan Andrzej Rzepliński Prezes Trybunału Konstytucyjnego
Szanowny Panie Prezesie, po analizie podjętego w dniu 11 sierpnia 2016 r. rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. K 39/16 oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), doszedłem do następujących wniosków:
1) Uchylając jako niezgodny z Konstytucją art. 80 ust. 4 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał wyeliminował faktyczną możliwość realizacji konstytucyjnego obowiązku publikacji orzeczeń TK przez Prezesa Rady Ministrów[1]. Nastąpi to z momentem ogłoszenia tego rozstrzygnięcia w Dzienniku Ustaw. W tym dniu z polskiego systemu prawa zniknie bowiem norma wskazująca podmiot (organ) właściwy do zainicjowania procedury ogłaszania orzeczeń TK (w formule wniosku o ogłoszenie).
2) Z dniem 16 sierpnia 2016 r., w związku z uchyleniem obowiązywania ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wygaśnie możliwość zarządzania ogłaszania orzeczeń TK przez Prezesa TK. Wskutek wyekspirowania podstawy prawnej, na której były oparte (art. 105 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK), stracą moc wydane przez Prezesa Trybunału wszelkie, jeszcze ewentualnie niezrealizowane zarządzenia o skierowaniu do ogłoszenia rozstrzygnięć wydanych przez TK, włącznie z rozstrzygnięciem K 39/16. Wprawdzie Trybunał potwierdzając zgodność z konstytucją art. 83 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym dokonał jego interpretacji w taki sposób, że jego rozumienie nie może podważać skuteczności czynności procesowych dokonanych przed wejściem w życie tej ustawy, jednak należy przypomnieć, że: (1) TK nie ma kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw i dlatego wskazane przez Trybunał rozumienie normy nie wiąże innych organów państwa; (2) taka prosta interpretacja jest bezskuteczna w sprawach proceduralnych w sytuacji, kiedy nowa ustawa przewiduje do konkretnej czynności nowe instytucje, albo nie powtarza starych, i wtedy konieczne jest powtórzenie czynności, chyba że przepis przejściowy wyraźnie wskazuje coś innego. Z tą sytuacją mamy do czynienia właśnie w przypadku przepisu o ogłaszaniu orzeczeń[2].
3) Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie daje Prezesowi Rady Ministrów ani innemu organowi wydającemu dziennik urzędowy, uprawnienia do samodzielnego inicjowania ogłaszania orzeczeń TK. W tym zakresie Prezes Rady Ministrów[3] działa jako organ wydający dziennik urzędowy i jego obowiązek ogłaszania aktualizuje się dopiero z momentem zarządzenia ogłoszenia lub wpłynięcia wniosku od organu posiadającego taką ustawową kompetencję. Samo prawo do ewentualnej kontroli takich orzeczeń od strony formalnoprawnej, które Prezes Rady Ministrów jako wydawca dziennika urzędowego ostatnio drobiazgowo realizuje, nie oznacza jeszcze możliwości wszczynania ogłaszania tych orzeczeń z urzędu. W efekcie tego skutkiem ogłoszenia rozstrzygnięcia o sygn. K 39/16 będzie sytuacja opisana w pkt 1.
4) Dla rozwiązania problemu konieczna będzie interwencja ustawodawcy. Jednak już dziś za uzasadnione uważam skierowanie prośby Prezesa TK do Prezesa Rady Ministrów o czasowe wstrzymanie ogłoszenia rozstrzygnięcia w sprawie K 39/16, bo spowoduje to wyrzucenie z systemu prawa art. 80 ust. 4 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym i wywoła skutek opisany w pkt. 1 wniosków.
Krótka analiza problemu
1) Konstytucja w art. 190 ust. 2 ustanawia obowiązek ogłaszania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten wprowadza jednak obowiązek o charakterze materialnym, wskazując jednocześnie odpowiednie dzienniki urzędowe. Czytamy tam: „2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.” Jak widać, norma nie wskazuje organu zarządzającego ogłoszenie, jak i dokonującego tej czynności. Te kwestie zostały pozostawione do rozstrzygnięcia ustawodawcy zwykłemu. W konsekwencji w ustawie z 1 sierpnia 1997 r. o TK w art. 79 ust. 3, tego rodzaju uprawnienie zostało przyznane Prezesowi TK („3. Ogłoszenie wyroków w organie publikacyjnym zarządza prezes Trybunału”). Podobnie ustawodawca zdecydował w art. 105 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK („2. Ogłoszenie orzeczeń Trybunału zarządza Prezes Trybunału”). Natomiast w art. 80 ust. 4 ustawy z 22 lipca 2016 r. o TK, ustawodawca ustanowił inne rozwiązanie. Określił w niej, że „Prezes Trybunału kieruje wniosek o ogłoszenie wyroków i postanowień, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1–3, do Prezesa Rady Ministrów (…)”.
2) W dniu 11 sierpnia 2016 r. Trybunał wydał rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. K 39/16. W pkt 6 orzeczenia czytamy: „6. Art. 80 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 190 ust. 2 Konstytucji.” Tym fragmentem sentencji z ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o TK został usunięty przepis dotyczący publikacji orzeczeń TK, w tym wskazujący podmiot władny zainicjować proces ogłoszenia (złożyć wniosek).
3) Ustawa z 22 lipca 2016 r. o TK weszła w życie 16 lipca 2016 r. Z tym dniem moc utracił wyżej wspomniany art. 105 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK, który upoważniał Prezesa TK do zarządzenia ogłoszenia orzeczeń TK w poprzednim stanie prawnym.
4) Wobec powyższego powstała opisana na wstępie skomplikowana sytuacja prawna.
5) Wejście w życie rozstrzygnięcia o sygn. K 39/16 spowoduje brak możliwości ogłaszania orzeczeń TK ze względu na brak podmiotu, który może zainicjować ogłoszenie. W ten sposób przede wszystkim Prezes Rady Ministrów zostanie w tym zakresie sparaliżowany. Nie będzie on mógł ogłosić orzeczenia TK z urzędu. Jego obowiązek ogłaszania orzeczeń TK wynikający ze statusu organu wydającego dziennik urzędowy aktualizuje się bowiem dopiero w momencie zarządzenia ogłoszenia lub złożenia wniosku o ogłoszenie przez właściwy organ posiadający ustawową kompetencję w tej kwestii. Dotychczas był to Prezes TK.
W przypadku orzeczeń TK do ustalenia podmiotu zarządzającego nie można się posłużyć pomocniczo ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta odnosi się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w art. 9, art. 10, art. 12. Przepisy te powtarzają jednak wyłącznie obowiązek ogłaszania orzeczeń w kontekście materialnym. Czytamy w nich, że w Dzienniku Ustaw „ogłasza się” orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw (art. 9 ust. 1 pkt 6), a w Monitorze Polskim „ogłasza się” orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wymienionych dalej aktów normatywnych (art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 2 pkt 5 oraz pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych „ogłasza się” orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach aktów normatywnych organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych oraz w sprawach uchwał Rady Ministrów uchylających zarządzenia ministra wydającego dziennik urzędowy.
Powyżej wskazana konstrukcja jest konsekwencją przyjętego w systemie prawa polskiego wzorca rozwiązania. Art. 9 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskazujący akty normatywne i prawne podlegające ogłoszeniu wspierany jest przez normy innych aktów określające podmiot zarządzający, np. art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnoszący się do publikacji ustaw, wiąże się z art. 122 ust. 2 Konstytucji, który jako podmiot zarządzający ogłoszenie ustawy wskazuje Prezydenta RP. Na tej zasadzie uprawnienie do zarządzania ogłaszania orzeczeń TK, decyzją ustawodawcy do dnia 16 sierpnia 2016 r. posiadał Prezes TK. Od tego dnia otrzymał on obowiązek inicjowania ogłaszania w drodze wniosku. Trybunał uchylił mu tę możliwość w rozstrzygnięciu K 39/16.
Uprawnienia do zarządzenia publikacji orzeczeń TK z urzędu nie można też wywieść pomocniczo z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dla Prezesa Rady Ministrów. Zwłaszcza, że nie wszystkie orzeczenia TK są ogłaszane w dziennikach urzędowych wydawanych przez Prezesa Rady Ministrów. Nie można zatem temu organowi przypisać domniemania kompetencyjnego w sprawie ogłaszania orzeczeń TK.
Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przypisuje Prezesowi Rady Ministrów kilka innych skonkretyzowanych ról.
Po pierwsze jest on określony jako wydawca wskazanych dzienników urzędowych. W art. 21 ustawy czytamy, że „Prezes Rady Ministrów wydaje: 1) Dziennik Ustaw i Monitor Polski przy pomocy Rządowego Centrum Legislacji, (…).
Po drugie, ustawa określa go jako organ zarządzający ogłoszenie. Art. 10 ust. 5 stanowi, że „Prezes Rady Ministrów może zarządzić: 1) ogłoszenie w Monitorze Polskim również innych niż określone w art. 9 oraz w ust. 1 aktów prawnych; 2) ogłoszenie innych niż określone w ust. 2 aktów prawnych, ogłoszeń i obwieszczeń”.
Jednak wskazane tu uprawnienie do zarządzania ogłaszania ma charakter ograniczony. Nie obejmuje generalnego zarządzania ogłaszania aktów, w tym ogłaszania orzeczeń TK. Konstrukcja i brzmienie literalne normy wskazują, że odnosi się ono do aktów innych niż wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 1 pkt 3 (a tam znajdują się wskazane konkretnie odpowiednie orzeczenia TK). Poza tym należy zauważyć, że zakres uprawnienia do samodzielnego zarządzania ogłoszenia aktów prawnych przez Prezesa Rady Ministrów dotyczy tylko jednego z istniejących dzienników urzędowych (Monitor Polski), a wskazane zarządzanie jest jego prawem, a nie obowiązkiem, o czym świadczy słowo „może”.
Prezes Rady Ministrów nie może też opierać swego działania na art. 15 ust. 4 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten określa jedynie wzorzec autentyczny dokumentu. Czytamy w nim, że „Podstawą do ogłoszenia orzeczenia jest jego odpis w formie dokumentu elektronicznego, który w swojej treści zawiera poświadczenie zgodności z oryginałem oraz jest opatrzony przez osobę upoważnioną do sporządzenia odpisu orzeczenia bezpiecznym podpisem elektronicznym, a także odpis tego orzeczenia w postaci papierowej”.
Po wejściu w życie rozstrzygnięcia o sygn. K 39/16 nastąpi uchylenie art. 80 ust. 4. A zatem w systemie prawa nie będzie już podmiotu, który miałby kompetencje, aby odpis orzeczenia wysłać do Prezesa Rady Ministrów, albo odpowiednio do ministra kierującego działem administracji rządowej albo kierownika urzędu centralnego, wydających dzienniku urzędowe, w których ogłasza się orzeczenia TK. Na pewno podmiotem tym nie będzie Prezes TK. Kompetencji do zarządzania ogłaszania orzeczeń TK nie można bowiem wywodzić z ogólnego uprawnienia Prezesa do reprezentowania TK na zewnątrz. Prezes TK nie może tu też działać na podstawie Konstytucji, bo Konstytucja żadnych tego typu kompetencji mu nie przyznaje. Nie jest to też sprawa wewnętrzna TK, która mogłaby być określona w Regulaminie Trybunału. Dodatkowy problem polega na tym, że Trybunał Konstytucyjny (moim zdaniem całkowicie błędnie) przyjął w ostatnich swoich rozstrzygnięciach, że jego orzeczenia są powszechnie wiążące od momentu ich ogłoszenia na sali rozpraw. Jeśli przyjmie się to stanowisko, to w prawie polskim od 16 sierpnia 2016 r. nie będzie organu władnego zarządzić ogłoszenie orzeczenia TK. Nie będzie również prawa do składania wniosku o ogłoszenie przez Prezesa TK, które TK wygasił mu w rozstrzygnięciu K 39/16. Tym samym Prezes TK nie będzie mógł sformułować już wniosku, nawet bez przywołania podstawy prawnej, bo zostanie mu postawiony zarzut łamania Konstytucji. A skoro również nie może zarządzić ogłaszania (ustawa z normą o zarządzaniu została uchylona ustawą z 22 lipca 2016 r. o TK), pojawia się istotny problem prawny.
Trybunał stworzył sytuację groźna dla demokratycznego państwa i praw obywateli. Dlatego konieczne jest podjęcie przez Pana Prezesa działań na rzecz wyeliminowania luki prawnej.
Z poważaniem
Do wiadomości: Pani Beata Szydło Prezes Rady Ministrów
Tekst ukazał się na portalu wPolityce 17 sierpnia 2016r